学术前沿|中国低碳治理体系:理论逻辑和实践展望
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谭 荣,中国低碳治理体系:理论逻辑和实践展望[J].中国国土资源经济,2021(12):04-11
导读
实现碳达峰、碳中和目标将引起经济社会的系统性变革,这对中国建立健全低碳治理体系提出了更高的要求。从本质特征看,碳减排是一种典型又特殊的公共物品供给。我国的低碳治理需要重点关注三对关系,即中央和地方的关系、地方和地方之间的关系、政府治理和社会治理的关系。从公共治理的视角看,国家低碳治理体系应是包含价值理念、基础制度、政策工具、监管考核等四个层面的系统工程:一是要面向国内外建构具有中国特色的低碳治理价值理念;二是要创新低碳治理的激励、约束和协同治理机制;三是要推动低碳治理的政策体系建设和协同创新;四是要推动低碳治理的监管体制改革和技术创新。低碳治理体系建设将是围绕经济社会转型而出现的一个动态且长期的建设过程,需要在协调、强制或激励等机制和制度内容上体现治理体系的适应性和韧性。
正文
2020年9月22日,习近平在第75届联合国大会一般性辩论上宣布:中国的二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和(即“双碳目标”)。习近平总书记此后又多次阐释双碳目标,为我国制定低碳战略和完整的绿色低碳发展路线图指明了方向。当然,在未来四十年时间内实现深度脱碳,任务之艰巨、风险之巨大、挑战之严峻是毋庸讳言的,实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。
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碳减排是一种既典型又特殊的公共物品供给
碳减排是一种既典型又特殊的公共物品。典型是因为降低二氧化碳排放带来的环境正效应属于一种典型的排他性低、竞争性低的公共物品;而特殊是因为这种公共物品是为数不多的覆盖全球尺度的、影响整个“社会—生态系统”的公共物品。
碳减排的典型性,意味着在碳减排过程中极易产生“卸责”行为,引致全球合作的困境。碳排放既是环境问题,也是发展问题,但归根结底是发展问题。在发展与保护的冲突中,不同国家的真实态度、路径选择和具体行动各异,所以才会出现全球气候减排合作中的“合而不作、斗而不破”、集体行动进展缓慢的局面。可以说,各国在气候变化问题的严重性和紧迫性上已经达成共识,但在具体履行责任和义务上却出现“全球思维、地方行为(think globally but act locally)”的现象。
而碳减排的特殊性,意味着解决这种公共物品供给问题的难度会更大。可以通过与二氧化硫减排的对比来解释这种难度。二氧化硫既是酸雨的主要前体物,也是引起PM2.5污染的主要原因,所以成为被重点控制的主要大气污染物之一。对于二氧化硫的减排,中国已经探索出一套独具特色的涵盖约束机制、激励机制和协同机制的治理体系,具体包括:国家通过划定酸雨控制区和二氧化硫控制区,要求地方将二氧化硫总量控制纳入地方国民经济和社会发展计划;国家通过行政性管制和督察来推动地方政府和企业落实环境责任;通过财政激励、环保税费征缴、文明城市评比等来提高各类主体的积极性;通过区域协调联合调控机制、建立排污权交易机制、推动公众参与环境治理等来协调不同利益群体的冲突等。这套治理“组合拳”在实践中取得了明显的效果,“十二五”期间超额完成了减控目标。不过,取得好效果的一个重要前提是二氧化硫减排属于区域范畴的公共物品,其污染的外部性相比二氧化碳来说要小,此时地方政府和企业的“卸责”倾向才会得以抑制。这反过来也说明,因为碳排放属于全球尺度的问题,必然将面临减排合作上的难度。
可见,碳减排会引起社会经济系统的整体性变化,是极具挑战性的系统工程。它是在一系列不确定性条件下的目标厘定、策略抉择和路径选择,需要发展理念、治理体系、产业技术、基础设施、社会认知等多维度全局性变革。因此,当前需要从顶层设计上构建国家低碳治理体系,以更低的社会经济转型成本、更强的技术创造能力和绿色增长效应来实现产业兴替和技术更迭,成为中国实现第二个百年奋斗目标、跨越中等收入陷阱、推动世界经济绿色复苏的推动力。
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国家低碳治理体系中的三对关系
一个国家的低碳治理体系不是孤立的系统,而是国家治理体系的有机组成部分,同时还要与国际低碳治理体系进行有效衔接。自1992年联合国环境与发展大会通过《气候变化框架公约》以来,国际低碳治理体系经过从“自上而下”的《京都议定书》阶段已走向“自下而上”的《巴黎协定》阶段。从这种变化历程可以看出,在国家层面建立健全低碳治理体系,有效性、效率性、公平性等问题是最直接的挑战。
中国正处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期和国际国内双循环新发展格局的构筑期,建设国家低碳治理体系,需要解决好绿色低碳转型与其他公共事务治理的矛盾冲突,让低碳转型形成社会共识,建立健全激励和约束机制,才能够引领绿色转型过程与高质量发展过程的有机统一。在这个过程中,尤其要处理好三对关系。
一是需要关注中央与地方关系。这对关系体现着国家治理体制机制的基本特征,深刻影响着低碳治理体系的建立。当前,经济分权与政治集权的特征构成了中国特色的政府纵向间关系,影响着各类公共事务的治理方式和效果。当前中国政府的纵向间关系是中央具有集中的政治和人事权,地方具有发展经济的行政自主权,这种结构让地方政府围绕经济发展而展开激烈的竞争,形成了被称为“锦标赛”的竞争现象。虽然这种结构在一定时期推动了经济快速增长,但也导致某些地方政府以资源环境为代价来吸引外来投资的“驱底竞争”行为。地方政府不愿意保护修复生态环境,甚至有研究指出,中央向地方的经济分权程度与碳减排存在高度正相关,分权程度越高越不利于地方实施减排政策。这说明对于国家低碳治理体系而言,首先需要进行顶层制度设计,将可持续发展目标或者具体的低碳目标作为硬约束纳入央地关系中,“趋顶竞争”才有可能取代当前的“趋底竞争”现象。
二是需要关注地方与地方间关系。这对关系体现了在国家治理体制机制下的地方政府间的策略互动。在政治集权和经济分权的模式下,地方政府会根据邻近地区政策来策略性地调整本地政策,即在政策出台和实施上的竞争、互补、协同、模仿、学习等,特别是地方政府为了竞争各类生产性资源、吸引企业和外资,会争相降低生态环境要求[9]。因此,如何让地方政府在互为“标尺”的机制中形成“趋顶竞争”,这是低碳治理体系建设的另一个重点关注内容。
三是需要关注政府管理与社会治理的关系。这对关系体现了对国家治理体系和治理能力现代化的追求。低碳治理涉及多主体协同决策的过程,具体表现为在国际和跨国层面上的国家主体和非国家主体之间的合作,在国家内部政府、市场和社会的协同,以及在地区层面上的地方政府、企业、第三方组织和个人等各类主体共同开展的低碳治理合作行动等。实践中已经出现了很多此类低碳协同治理模式,比如一些跨国联盟、气候俱乐部、城市联盟等为全球的气候变化治理做出积极贡献。对于中国来说,如何促进市场中的企业提高技术创新和优化资源配置效率来参与低碳治理,实现双碳目标和企业发展的“双赢”,以及如何在低碳的价值倡导下推动公民主动参与低碳治理,提升公民参与行动的积极性等,都是当前国家低碳治理体系需要重点关注的内容。
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国家低碳治理体系的系统逻辑
国家低碳治理本质上是国家对碳排放所产生的非特定区域外部性问题的治理。国家低碳治理体系的构建既需要从根本上建立社会主体的共识机制,塑造社会经济系统根本性变革的内生动力,又需要兼顾效率与公平、减排与发展,确保可调节、可延展、抗冲击的转型过程能够顺利推进。因此在治理体系建构上,不仅需要明晰在多种公共治理目标约束下政策设计的标准和实施模式,还需要设计高效的监管机制和风险应对机制,确保治理体系的有效性、效率性和公平性。因涉及治理成本的最小化、不同利益的统筹兼顾和治理的可持续等目标,所以需要考虑治理体系的系统逻辑。
3.1 国家低碳治理体系是四个层面的系统工程
从公共管理的视角看,低碳治理可以理解为国家制定法律政策,并与其他国家、公共组织、市场主体等一起处理低碳治理的公共事务、提供相应公共产品和服务等。因此,国家低碳治理体系不应只是简单的政策组合,而应是包含价值理念、基础制度、政策工具、监管考核等四个层面的制度系统。
在价值理念层面,低碳治理的核心价值理念是维护地球生态系统的可持续。具体包含三方面要求:一是要以最小的经济社会代价实现该目标,这涉及碳减排的路径、模式和技术选择;二是要能够解决可能出现的公平问题,这事关以谁的利益为中心;三是国家需统筹低碳治理与其他公共事务的关系,这决定了地方政府和社会主体对碳中和的态度和行为选择。
在基础制度层面,低碳治理本身也需要遵循包括政治制度、产权制度、政府规制、市场规则等在内的国家与社会的基本规则。中国低碳治理的基础制度仍处于建立健全的过程,尤其需要关注如何在党中央统一领导下发挥政府纵向和横向间治理机制的韧性,以及政府、市场和社会的多元治理机制的适应性。
在政策工具层面,低碳治理将落脚到一系列促进碳减排的政策工具上。比如碳排放总量控制、碳排放权交易市场、能源转型补贴等。这些政策工具通过改变市场收益和成本,从而改变主体的行为选择。政策工具是价值理念和基础制度落地的必需途径。
在监管考核层面,监测监管是治理的闭环要求。为政策而配套相应的监测、评估、奖励或制裁等措施,能够确保价值理念得以实现、制度秩序不被破坏、政策绩效充分发挥。
3.2 低碳治理体系建设过程中常见的问题
低碳治理体系的改革创新会面临体制机制的束缚或现行政策的掣肘,这类现象反映出系统建设治理体系的必要性。本文结合中国碳排放权交易市场的试点工作来做解释。2011年以来,国家发展和改革委员会选择北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等七省市开展试点,十年来的试点工作取得显著成效,但也面临着一些问题。
一是试点难自发协同与扩散。虽然国家旨在协同推进碳排放权交易试点,但无论是建立统一的市场规则及技术标准,还是推动试点扩散等,地方都未能达成统一行动。从价值理念层面来看,这是地方对多样化的价值理念和战略目标在排序上的轻重缓急造成的,低碳治理的核心价值还不是地方政府的主导价值。
二是碳交易试点未发挥实效。自试点以来,中国碳市场的交易均价约为23.5元/吨,而欧盟碳市场交易价格已突破50欧元/吨,国内碳排放配额价格与海外稳态差距大。中国的碳交易价格未能真正实现激励市场主体碳减排的意愿。这说明中国十年来的碳交易试点更多的是实现了对碳市场政策工具的储备。从基础制度层面看,这与国家对地方政府的激励有关,地方建立健全碳市场的积极性不在于政策实效,而是以完成上级任务并尽量避免对地方经济产生不利影响为原则。
三是试点存在“碳泄漏”现象。试点中出现了高耗能、高排放行业从碳交易覆盖区域转移到碳交易未覆盖区域,或者碳排放行为从被覆盖行业转移到未被覆盖行业等“碳泄漏”问题,影响了碳交易市场机制的有效性。从政策工具层面看,这是由于碳市场中的主体只追求私人收益而忽略社会整体利益造成的。这说明政策工具往往存在局限,也进一步揭示实践中的政策选择不仅要考虑政策工具与现实条件相匹配,更要考虑政策工具隐藏的价值理念。
四是试点的监管考核不完备。虽然国家发展和改革委员会很早就公布了指导性的碳排放监测、报告与核证(MRV)技术标准规范,但实践中各试点仍多采用地方自设的MRV技术标准。从监测考核层面看,MRV技术标准是否统一不仅涉及碳计量的准确性和碳交易的公平性,影响监管考核的公信力和有效性,还会造成碳市场监督成本升高,加剧监管考核执行困难。反过来,也将影响政策工具实效。可见,碳排放权交易市场建设,并不是简单出台市场政策,需要同时考虑如何倡导新价值理念、优化调整现行行政体制机制、避免政策可能的漏洞,以及做好监管考核等治理体系的建设。
3.3 正确理解国家低碳治理体系的建设逻辑
低碳治理体系建设还需要考虑建设逻辑。低碳治理即使最终会落脚为政府出台政策来激励并重塑经济社会秩序,但政策不应成为治理体系建设的出发点。这是因为政策制定不是在“白纸”上创新,需要充分考虑经济发展阶段、政治制度和行政体制机制对政策的影响,否则容易出现只解一时之困,难保效果持续的“头痛医头”现象。中国低碳治理体系的建设逻辑应先从价值理念和基础制度两个层面发力,为政策工具创新铺平道路。
一是要以培育面向碳中和的价值理念作为低碳治理体系建设的出发点。特定区域碳排放产生非特定区域的负外部性,而特定主体的碳中和技术创新又具有非特定主体的正外部性。正负外部性同时存在会造成不同国家、地区、企业或个人碳中和价值理念的冲突。
虽然国际社会都能够认识到降低碳排放、走绿色发展道路的重要性,但诸如“经济全球化与政治地域化”“个体罔顾整体利益”等现象依然层出不穷,影响了全球气候合作。比如,即使2018年联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)在《全球升温1.5℃特别报告》中对各国的长期减排路径提出了更加明确且严格的要求,全球主要经济体也进一步更新了承诺的自主减排贡献目标,但美国还是在2020年11月4日宣布退出《巴黎协定》,而又在2021年2月19日宣布重新加入。这说明全球共同应对气候变化的价值理念仍会被个别国家的政治目标“绑架”,全球气候合作的价值理念一致性并未真正形成。可见,无论是全球还是国家低碳治理体系建设,从建构价值理念入手,推动社会价值理念的重塑,是治理体系建设的首要任务。
二是要以优化调整行政体制等基础制度作为低碳治理体系建设的前提。地方政府是建设低碳治理体系的重要力量,为此要充分认识中国过去七十多年发展历程中形成的地方政府行为偏好。地方政府追求短期利益和地方利益最大化的激励机制在推动经济快速增长上卓有成效,但对于可持续发展则有很多潜在风险,因为追求短期利益往往忽视生态环境的成本、国家整体利益和后代人的权益。
面对碳减排这种近乎纯公共物品供给的事务,地方政府“卸责”倾向会更直接、更强烈,甚至会因竞争流动性的资源资本而竞相降低辖区减排标准。这意味着地方固化的行为逻辑会增加制度成本,甚至造成政策失效。国家低碳治理将面临中央对地方的激励和控制难题。
因此,重塑地方政府激励机制是低碳治理政策创新的前提。这涉及三类行政体制机制的优化调整:一是“条条关系”,即国务院职能部门之间责权关系的优化;二是“条块关系”,即政府纵向和横向间关系中不同级别政府的角色定位与目标激励重塑;三是多元主体关系,即政府、市场和社会三者的协调。另外,国家还需要统筹低碳治理与其他公共事务治理的关系,为低碳治理与经济高质量发展、地区环境治理等多目标协同提供基础制度;国家还要保障并维护受低碳治理影响的地区、产业或个人的权益,尤其是要统筹低收入人群、高耗能产业、化石能源生产地等受影响的主体的转型发展之路。可见,基础制度建设是低碳治理体系建设的必要组成部分。
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国家低碳治理体系四个层面的具体内容
一是要面向国内外建构具有中国特色的低碳治理价值理念。要认识到西方“涓滴”经济发展模式存在明显制度悖论,即通过富裕阶层扩大再生产来惠及非富裕阶层的模式虽属“帕累托改善”,但却造成资源环境的不断消耗,以及全社会收入分配差距持续拉大的问题。中国低碳治理体系的价值理念创新,需要超越西方“涓滴”模式的价值理念。
“人类命运共同体”“生态文明”就属于更优越的价值理念。倡导“人类命运共同体”是中国共谋全球生态文明建设,深度参与全球环境治理的体现。建设“生态文明”则是党中央从人民福祉、民族未来的长远大计出发做出的重大部署,唤醒全社会减少人类活动对自然生态系统影响的意识。而“绿水青山就是金山银山”“共同富裕”两者更是给出了价值理念的具体实现路径。前者通过平衡经济价值和生态环境价值来创新激励和约束机制,以生态产品价值实现机制创新来推动社会财富向生态维护、保护和修复领域转移;后者被定义为全面建成小康社会后的一种更高级的社会形态,是从低层次向高层次共同富裕跃升的过程,是从局部到整体共同富裕拓展的过程,是一场以缩小地区差距、城乡差距、收入差距为标志的社会变革。它的核心在于通过大力推进科技创新、数字化与绿色低碳的融合聚变,推动生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的深刻变革。为此,在国家低碳治理体系建设中,要积极倡导“人类命运共同体”“生态文明”的价值理念,讲好“绿水青山就是金山银山”“共同富裕”的中国故事。
二是要创新低碳治理的激励、约束和协同治理机制。在“条条关系”中要做好政府部门间的职能重构。长期以来中国采取的是分部门行使国家低碳治理职责,这种治理格局虽然可以降低初期制度成本,但放弃了“整体治理”的正面效应,也放任了“破碎治理”的负面效应。因此,当前需要进一步明晰不同职能部门,尤其是财政、发展改革、生态环境和自然资源等部委在低碳治理上的权责关系,形成气候“整体治理”新格局。
在“条块关系”中要重塑政府纵向间的控制与激励机制。改变引起地方政府过度追求地方收益和晋升的激励机制,将面向碳中和的治理效率、公平和可持续纳入约束机制。厘清中央政府在碳中和上作为责任主体与监管主体的两类权利。作为责任主体,中央政府要根据治理的成本收益、外部性等将低碳治理的权利和义务委托给不同级别的地方政府,提升治理体系和治理能力现代化水平;作为监管主体,则需要做好事前规划和事后监督的制度建设,比如建立健全国土空间规划制度和自然资源及生态环境的督察制度等。
在协同治理中要做好社会参与低碳治理的机制创新。进一步赋权民众和社会组织,保障并发挥民众和后代人的权利。一方面发挥民众对地方政府的监督功能,另一方面激励各类社会主体的能动性,提高政府、市场和社会的协同治理效能。做好公众共同参与低碳理念的教育宣传和消费方式引导,为各类社会主体参与低碳治理提供畅通渠道。
三是要推动低碳治理的政策体系建设和协同创新。应对气候变化政策工具类型众多,既可以单独实施也可以组合实施。即使是相同政策,在不同地区也需因地制宜地进行调整。因此,国家低碳治理既要做好全国性政策安排,也要给地方留足创新空间。
国家需要重点做好化石能源强制退出、新能源比例提高等能源转型的全国性政策安排。需要创新财政补贴政策来推动减排潜力大、成熟度高、效益好的技术研发和产业应用;需要加大“全国一盘棋”的碳排放总量控制、碳排放权交易市场建设;需要对受到减排政策影响的低收入人群、高耗能产业、化石能源生产地等开展针对性的转型支持服务,降低能源转型造成的经济社会影响。另外,还需要做好低碳治理、能源转型、产业结构调整、大气污染防治等政策的协同。
各级地方政府需要重点关注以建构社会价值为导向的政策工具创新。地方政府要主动为生态社会企业在市场中生存创造条件,提供低碳技术扶持、融资渠道保障、政策税收优惠等支持;要在重要流域、生态保护区、经济一体化区域形成应对气候变化的协作模式;要推动政策工具从“先污染后治理”的事后逻辑向“若污染先动议”的事前逻辑转变,动议主体需要自行证明安全再提交政府和社会决策。国有企业要主动作为,承担碳减排的社会成本,并积极引导市场中的社会价值重塑。另外,地方政府还要重视多元主体间的协同创新,允许并鼓励“超政府主体”的跨国界、跨地区合作,比如在城市尺度鼓励建立跨国跨地区的气候俱乐部等自愿合作模式。
四是要推动低碳治理的监管体制改革和技术创新。中国目前缺乏低碳治理的统一技术标准、系统化碳排放监测网络,监管制度体系也尚未建立。因此,国家需要推进包括监管体系、方式、手段等在内的低碳治理监管体制改革和技术创新。
国家需要建立统一规范的碳排放核算标准,建立全国碳排放权交易市场运行配套标准,完善由点到面的分区分级碳排放监测网络体系,完善低碳治理的评估考核体系,构建低碳治理奖励惩罚机制,从而构建面向碳中和的全流程动态监管体系。
各级政府还要推动碳排放监管的技术创新应用。主动拥抱大数据、人工智能、云计算、区块链等技术变革,创新应用数据可视化与大数据分析技术,构建具有数据查询、态势模拟和决策支撑的技术应用系统,从而建立面向碳中和的低碳治理监测与预测工具体系。
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国家低碳治理体系建设是动态且长期的过程
低碳治理本身是一个动态变化的过程。随着从“化石燃料工业文明时代”进入“生态文明和生物圈时代”,经济社会将面临涉及通信、能源、运输和建筑等各类社会基础设施的大转型。而国家低碳治理体系将在这个过程中面临“要我低碳”逻辑向“我要低碳”逻辑的变化。前者指由政府主导的全社会的低碳转型,而后者是指当技术、市场和社会转型到一定阶段后,民众会主动创新甚至引领低碳行动(无论此时是何种激励在起作用)。而“要我低碳”向“我要低碳”逻辑的转变,对低碳治理体系的具体内容提出了动态变化的要求,需要在协调、强制或激励等机制和制度内容上体现治理体系的适应性和韧性。
在“要我低碳”的阶段,可以预见的是各类化石能源及相关资产将逐渐贬值,围绕化石能源所建构起来的经济系统、社会结构和治理体系也将发生明显变化。这不仅涉及资产的使用效率问题,更涉及资产背后的社会财富分配和可持续发展问题。比如,当前中国的钢铁和水泥产量超过世界总产量的一半,仅河北省一省就占2020年全球钢铁产量的13%。这个阶段的低碳治理重点目标正是要推动这类高耗能产业转型,但是治理所面临的来自传统行业的压力甚至是阻力可想而知。国家治理体系需要重点解决的是如何为传统行业转型和财富分配结构、治理模式优化等提供价值引导、基本制度供给、政策创新环境等。
在向“我要低碳”转型的过程中,新型的通信方式、能源和交通基础设施等会发生各类被动的和主动的变化。互联网社会将转型为物联网社会,必将极大地改变人与人之间的信息传递,比如嵌入建筑、设备、器具等物理设备上的传感器将万物和人连接起来,这将引起信息传输、储存、加工等从传统的中心集中模式转变为全球分布式模式。数字和共享经济将逐渐改变市场经济的商业模式和盈利逻辑。在市场上,各种资产存量的持有价值将逐渐被资产流量的服务价值所替代。而这种生产和商业模式正是减少地球资源消耗和减少碳排放的必备路径——人们可以把自己暂时不用的资源共享给其他人而获得流量的收益。此时,资产的存量就变得“不值钱”,这是解决传统经济发展“涓滴模式”只重视生产和资产存量而忽视资源环境代价的重要思路。正如国际能源署最近发布的《中国能源体系碳中和路线图》报告中预测,中国在迈向碳中和的过程中,以可再生能源为主导的新的电力部门将为中国清洁能源转型奠定基础。其中,以风能和太阳能光伏发电为主的可再生能源发电量从2020到2060年将增加7倍,占发电总量的约80%。煤电的份额将从60%下降到5%,而未采用减排技术的燃煤发电将于2050年淘汰。这些都说明在转型过程中将面临技术、市场、能源等新兴模式与传统模式的冲突。国家低碳治理体系需要解决的是这个过程中经济社会秩序的协调和重塑、利益的分配和价值的保护,以及转型过程中各类生产和治理成本的降低。
当进入了“我要低碳”的阶段,产业形态、能源结构和社会分配等新模式业已形成。比如,杰里米·里夫金描绘了“零碳时代”的情形:在商业建筑、住宅和工业建筑中的物联网平台上,数字化通信互联网融合数字化可再生能源互联网(由太阳能和风能驱动)和数字化交通运输互联网(由绿色能源驱动的无人驾驶电动汽车和燃料电池汽车组成),将改变整个社会和经济。在这种绿色数字经济中,共享虚拟商品和实物商品是新兴循环经济的基石。如何适应这个阶段的新模式已经成为市场主体、社会民众和政府共同的话题。以尽可能少的资源资产的存量来换取尽可能多的生产生活所需的流量,在流量经济中实现资源节约集约、生态环境容量保护恢复,以高质量发展推进共同富裕,以及以生物圈政治代替地缘政治逻辑等成为人类命运共同体的具体表现形式。这些实际上都意味着国家低碳治理体系与全球低碳治理体系密切融合,不仅在国际上形成全球低碳治理和经济合作上的新架构,还要在国内形成能够适应零碳经济新形态、财富积累和共享新模式,以及与时俱进提升国家低碳治理体系和治理能力现代化。
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结论与启示
面向碳中和的应对气候变化治理,既是国家对碳排放所产生的非特定区域外部性问题的治理,也是一场广泛而深刻的社会经济系统变革。因涉及治理成本的最小化、不同利益的统筹兼顾、治理的可持续等目标,所以需要关注治理体系建设。
本文辨析了碳减排是具有全球尺度外部性的活动,讨论了中国在积极参与这场全球集体行动中需要重点关注三对关系,即中央和地方的关系、地方和地方之间的关系、政府治理和社会治理的关系。这体现的是中国的体制机制对建立碳减排治理体系的影响。处理好这三对关系,才能讨论国家低碳治理体系的系统逻辑。
从公共治理的视角看,国家低碳治理体系不应只是简单的政策组合,而应是包含价值理念、基础制度、政策工具、监管考核等四个层面的制度系统。这个制度系统不仅体现了价值规范与正式制度相辅相成的作用过程,也体现了社会、制度和科技三者之间的协同效应。
中国低碳治理体系建设取得了长足发展,政策工具和监管考核都已经相对成熟,目前需要进入对基础制度层面的内容进行深化改革的阶段。而这个阶段才是真正考验的开始。可以预见的是,各类化石能源及相关资产将逐渐贬值,围绕化石能源所建构起来的经济系统、社会结构和治理体系也将发生大转型。如果做好了这个阶段社会财富再分配和经济社会可持续发展,将必然成为向全世界展示新时代中国特色社会主义制度优越性的重要窗口。
作者信息
谭荣,浙江大学教授、博士生导师,公共管理学院副院长、土地与国家发展研究院副院长、城市发展与低碳战略研究中心副主任。主要研究领域是土地和自然资源治理。兼任教育部高等学校公共管理类专业教学指导委员会副秘书长,中国自然资源学会第八届理事会理事、资源经济研究专业委员会副主任委员兼秘书长,中国土地学会对外联络委员会副主任委员。入选国家“万人计划”青年拔尖人才。获教育部“全国优秀博士学位论文”,以及教育部高等学校科学研究优秀成果奖等省部级奖励10余项。
本文摘自微信公众号”城市发展与低碳战略研究“。