王东京：中国经济稳增长的关键（下）
｜内容提要
在所有生产要素中，人是最能动的生产要素。中国经济要稳增长，关键是要鼓励国企敢干、民企敢闯、外企敢投。让国企敢干，必须抓紧研究制定落实“三个区分开来”的实施细则；支持民企敢闯，政府应继续释放毫不动摇地鼓励、支持、引导非公经济发展的强烈信号，让民营企业家有安全感和公平感；吸引外企投资，应坚定实施外资准入负面清单，落实外企的国民待遇。同时，应该对目前的“政府集中采购”和“行政问责”制度进行改革创新，进一步激发全社会干事创业活力。
｜以下内容为正文
四、政府集中采购：应保护竞争而不能限制竞争
10多年前，我曾撰文呼吁政府集中采购不能限制竞争，此文发表后应者寥寥。因为在很多人的观念里，政府集中采购是为了预防腐败，投鼠忌器，所以不愿参与讨论。事实上这是一种误解，政府集中采购并不是预防腐败的制度安排。
从历史上追溯，政府集中采购最初起源于欧洲。1782年，英国就成立了“文具公司局”，专门负责采购政府办公用品；德国、法国也是较早实行政府集中采购的国家。1861年，美国国会通过法案，明令联邦政府采购必须履行招标程序。而 我要指出的是，当初欧美国家推行政府集中采购，目的并不是预防官员腐败，而是节省财政开支，支持科技创新和扶持中小企业。
毫无疑问，相对于分散采购，集中采购可以增加政府参与市场议价的筹码。政府采买的数量越大，供应商的销售费用会越低，这样，供应商当然要给政府一定的价格优惠。读者想想，市场何以存在批发价与零售价？明白了其中的道理，也就理解了政府为何要集中采购。
节省财政开支是一方面，政府集中采购还有一个更重要目的，即支持科技创新与扶持中小企业。欧美国家《政府采购法》皆明文规定，在同等条件下，政府应优先采买本国科技企业和中小企业的产品。亚洲的日本、韩国也如此，如日本为扶持中小科技企业推出了三大举措：一是政府在采购报价、信息披露和社会服务方面提供便利；二是分拆合同，降低采购项目的标的；三是制定面向中小科技企业的采购目标。
有个问题我至今不清楚：20世纪末我国引入政府集中采购制度后，人们为何会认为“集中采购”可以防止官员腐败？而大量的事实却并不支持这一看法。不能否认，以往政府分散采购出现过腐败，可是集中采购也同样出现过腐败。曾经轰动一时的“刘志军案”，工程采购皆集中招标，可贪腐数额却令人触目惊心。
再看近年来被查处的贪腐官员，但凡贪官插手的工程采购大多都是集中采购，手续一应俱全、程序上无懈可击。你知道为什么？因为贪官们不蠢，他们越是心中有鬼，就越是需要掩人耳目，绝不会在程序上留下纰漏而授人以柄；相反，他们会将程序搞得天衣无缝。
往深处想，政府采购会否出现腐败，其实与分散采购还是集中采购无关。经济学逻辑告诉我们，花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花公家的钱办公家的事，既不讲节约又不讲效果。政府采购显然属于后者。这是说，防止腐败的关 键，是要靠强有力的监督。集中采购不能代替监督，政府采购的集中度越高，就越需要监督。
时下有一令人费解的现象，那就是政府集中采购商品的价格往往普遍偏高，有的甚至高于市场同类商品的零售价格。举一个我知道的例子，前几年某机关办公楼更换门锁，同品牌的门锁市场价格是1200元，结果通过采购平台集中采购，价格却高达2000多元。购买数量越多，价格却反而越高，岂非怪哉！
另一个例子。福建寿宁县龚先生的堂嫂因喉咙长瘤住进县医院，医院开出硫酸软骨素注射液，价格每支28.92元。可龚先生发现县医药超市的零售价每支0.45元，同一品牌的药品，医院价格高出超市63.3倍。于是他一状告到县医药局，可经查证，医院使用的是省集中采购药品，价格被认定合法，此事最后也就不了了之。
何以出现这样的怪象？思来想去，原因不外有二：一是有人从中吃了回扣；二是集中采购制度存在缺陷。若第一种情况不存在，则一定是第二个原因。那么集中采购到底有何缺陷？我的看法，是现行采购制度限制了竞争。我们知道，同质商品竞争主要是价格竞争，优质优价的商品可以先卖出。试想，若放手让供应商竞争，政府集中采购的价格怎可能高于市场零售价格呢？
我说集中采购限制竞争，是指政府编制“供应商目录”不利于竞争。应该说，政府最初选择供应商时是有竞争的。问题在于，企业一旦进入供应商目录，产品就会如皇帝女儿不愁嫁，可高枕无忧。相反，那些未进入供应商目录的新兴科技企业，哪怕产品质量更好或者价格更低，政府也不能采买。如此，对那些新兴科技企业或中小企业显然有失公平。
也许有人说，编制供应商目录是为了降低政府采购的交易成本。这样说当然没错，但我认为，此举却弊大于利。之前我在南方调研时曾听到不少企业主抱怨：政府是大买家，而中小科技企业尤其需要政府的扶持，可政府编制的供应商目录一定几年不变，他们很难进入。进不了供应商目录，当然也就得不到政府的扶持。
这确实是一个难题，不过要想解决并不难。既然政府集中采购价格偏高或中小科技企业得不到政府扶持，原因是限制了竞争，那么解决这个问题的办法是：第一，政府集中采购要有面向中小创新企业采买的刚性规定；第二，明确供应商 目录是指导性的而非指令性的，若目录内供应商报价过高，应允许向目录外的供应商采购；第三，政府集中采购的价格若明显高于市场价，要对相关责任人追责。
五、行政问责：应慎用“一票否决”或 “一刀切”
在讨论容错边界时，我提出对具有确定性的风险，若没有采取必要措施规避可能发生的损失，要予以问责。但问责也应区分责任的大小，不能简单地搞一票否决”。作为一种制度安排，“一票否决”在某些特定场合是必要的，可要是被滥用，效果往往会适得其反。这些年我在各地调研，耳闻目睹，知道不少基层官员对此颇有微词却敢怒不敢言。
有一位相熟的县委书记曾告诉我，他们县有一公务员退休，希望儿子顶职，结果他儿子却未能通过公务员招录考试。于是他跟县委书记讲，若他儿子当不了公务员，就要在“两会”期间去北京上访。按照有关规定，一个地区若出现越级上访，地方主官的政绩将一票否决。于是县里只好派专人看住他。据说该县每年用于截访的费用 要高达近百万元。
上面这个案例，至少有下面两个问题值得我们思考。
第一，问责的对象应该是谁？从道理上讲，是谁的过失导致了不良后果的产生，就应对谁问责。比如有人越级上访，是因为地方政府该办的事未办、或者没办好，当然要追究政府的责任；但若非如此，越级上访是因为某些人不合理的诉求未得到满足，追究政府责任无疑会推波助澜，令越级上访愈演愈烈。
现实中确实有这样的情况。某人本来没打算越级上访，可当他知道领导害怕群众越级上访后，为达到某种私人目的就以“越级上访”相要挟，使得地方主官左右为难：要是不答应他，他真地就会去越级上访；要是答应了他，又会带动更多人仿而效之。请别误会，我不是说以往所有越级上访皆如此，但不能否认，时下越级上访者中这样的人也为数不少。
第二，追究责任是否应该分主次？有果必有因，比如某企业发生了生产安全事故，一定是管理上存在重大疏漏。惩前毖后，当然要对相关责任人问责。可如果不分青红皂白，将主要责任归于一把手，而且是一票否决，那样显然有失偏颇。我的看法，地方一把手对此负有责任，但责任应分大小。若动辄一票否决，换位思考，假如你是地方主官，你觉得合理吗？
我曾看到一份调研报告，说一个乡党委书记需与上级部门同时签20多份“责任状”，且全都一票否决，读者想想，上级部门千条线，基层一根针。一个上级部门一票否决，到了基层便是票票否决，基层干部压力有多大可想而知。其实，不同时期的工作是有轻重缓急的，若凡事皆重点，也就没有了重点。基层干部并无三头六臂，要求事事都是重点，岂不是强人所难？
再从经济学角度看，“一票否决”不过是投票选择的规则之一。事实上，投票选择有两种规则：一种是 “一致同意”规则；另一种是“多数同意” 规则。所谓“一致同意”，其实也就是“一票否决”。问题是：当人们用投票作选择时，规则应该怎样制定？或者问：在何条件下可以采用“一致同意” 规则；而在何条件下应该采用“多数同意”规则？
对这个问题，经济学的答案是，投票规则决定于产权安排。具体地讲：私权领域的选择，需采用“一致同意”规则。比如你和朋友去商场购物，大家使用货币“投票”，买什么或买多少皆各自作主，谁也不能强迫谁。而公权领域的选择，由于达成“一致同意”的成本太高，通常只能采用“多数同意”规则。比如民选乡长，要是采用 “一致同意”规则，怕是很难选出乡长来的。于是只好退而求其次，尊重多数人选择的结果。
公权领域既然不宜采用“一致同意”规则，而对干部的考核（上级部门给下级投票）则明显属公权范畴，那么也就不宜搞“一票否决”。有人也许会问：中央不也对某些官员就地免职吗？对此我的解释是，中央作为最广大人民利益的代表，行使否决权看似是“一票否决”，而其实不是；中央代表的是多数人意志。
很显然，政府各部门并不具有这种广泛的代表性，所以除非中央授权，否则任何部门都是无权搞“一票否决”的。读者如若不信，可去看看2018年10月中办印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。中央明确要求：不能简单以问责代替整改，也不能简单搞终身问责。而且规定：部门考核不能打着中央的旗号，不能随意冠以督查、巡查、督察、督导等名义。
现在需要讨论的是，如何划分主次责任。一个事故发生造成了损失，相关的责任人可能很多， 那么应由谁承担主要责任呢？20世纪50年代美国的汉德法官曾对此作过研究，他认为有三个要件：（1）避免发生事故的成本；（2）发生事故的概 率；（3）事故造成的损失。汉德的结论是：谁避免发生事故的成本小于发生事故的概率与事故损失的乘积，就由谁承担主要责任。
还是让我用例子解释：张三花20万元从古玩市场买回一只清代瓷碗，然后去参加朋友聚会。可装瓷碗的木箱并未上锁，朋友好奇而争相欣赏，结果掉在地上摔碎了。请问谁应承担主要责任？按照汉德的观点：张三自己应承担主要责任。因为只要给木箱加锁，则可避免事故发生；而且只要事故发生概率有百分之一，加锁的成本都会低于事故概率与损失（20万元）的乘积。
由此引申到行政问责，对我们有两点启示：第一，对造成事故的相关责任人皆应问责，但同时应区分主次责任；第二，划分主次责任，关键要看避免事故发生的成本，谁的成本最低，谁就 应承担主要责任。若按照这一原则，上级部门对基层主官显然不能“一票否决”。（全文完）
作者为中共中央党校（国家行政学院）原副校长（副院长）
本文为马克思主义理论研究与建设工程重大项目、国家社科基金重大项目的阶段性成果
本文转载自微信公众号：中国经济报
